【核心觀點】2024年是我國開啟轎車對外合資40周年，是第一版產業政策發布30周年，是第二版產業政策發布20周年，是習近平總書記提出關于發展新能源汽車的重要指示10周年。40年汽車產業大發展，很重要的是處理好了對外開放與對內開放、技術引進與自主創新、政府引導與市場主導、頂層設計與戰略戰術、政策創新與制度創新等的關系。下一步，應充分借鑒和繼承之前好的經驗，根據新階段新任務新要求，抓住汽車產業、汽車社會、政府治理中的主要矛盾，進一步強化頂層設計、市場主導、創新引領、開放包容，強化法治管理、高效治理、統籌協調，堅持與時俱進、統籌發展與安全，加快實現汽車產業治理體系和治理能力現代化，持續健康、平穩有序地推進汽車產業高質量發展和汽車強國建設。

　　2024年12月10日，中國第一家轎車合資企業——上汽大眾舉辦成立40周年慶典活動。之前，其兩家股東上汽集團與大眾汽車集團已經簽署延長合資協議，將上汽大眾的合資期延長至2040年。

　　2024年是一個特別的年份，除了我國第一家轎車合資企業（上海大眾）成立40周年外，還有第一家越野車合資企業（北京吉普）營業40周年，對外合資正式開啟了我國汽車產業發展的新紀元，奠定了我國汽車大國的基礎；我國工業領域第一部產業政策（《汽車工業產業政策》）發布30周年，第二版產業政策（《汽車產業發展政策》）發布20周年，習近平總書記提出“發展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路”重要指示10周年。

　　站在這樣一個特殊的時間節點，筆者以此來紀念和總結40年的發展歷程、輝煌成就，并從中汲取經驗和智慧，啟迪和指導未來。

　　筆者長期研究汽車政策，參與了過去20多年很多重要政策的研究制定工作。從政策維度來總結，改革開放以來，大體上可以分為4個10年。第一個10年是改革開放初期到1993年。1980年代初產業政策的重點是推進汽車工業調整改組、商用車產品升級換代及轎車工業合資。1983—1985年，落實中央領導關于轎車可以合資的指示，成立北京吉普、上海大眾、廣州標致等轎車/越野車合資企業，開始對外合資和技術引進。1987年，國務院北戴河會議確定了加快發展轎車工業的戰略，并確定“三大三小”生產布局（后增加了兩微）。第二個10年是1994—2003年，以1994年國務院發布《汽車工業產業政策》為標志，核心是規范汽車工業合資合作和促進規�；�、集團化發展。第三個10年是2004—2013年，以2004年《汽車產業發展政策》發布為標志，核心是適應加入WTO新形勢，引導汽車產業提高國際競爭力。第四個10年是2014年至今，2014年5月，習近平總書記作出“發展新能源汽車是我國從汽車大國邁向汽車強國的必由之路”重要指示，為我國汽車強國建設指明了方向、謀劃了路徑，并由此大幅強化和完善了新能源汽車政策體系，推動了新能源汽車產業大發展。四個階段的政策，對推動產業由小到大、由弱到強發揮了不可或缺的重大作用。

　　40年來，我國汽車產業從“缺重少輕、轎車幾乎是空白”到今天世界汽車產銷第一大國，從落后的傳統汽車生產到世界第一新能源汽車產銷國，從幾乎沒有汽車出口到出口世界第一，從對國民經濟有重要影響的產業到經濟社會發展的戰略性、支柱性產業。盤點40年的產業發展歷程、政策變化和調整，筆者認為，汽車產業大發展首先應歸功于改革開放和我國經濟社會的快速發展，從汽車產業和政策角度來說，很重要的是處理好了以下幾個關系。

　　1、開放搞活，處理好對外開放與對內開放的關系。梳理過去40年的政策變化，開放一直是一條重要主線，那就是充分考慮國內企業的發展基礎和條件，對外開放到一定程度后，加快對內開放；在整車制造領域包括電動汽車領域，對內開放優先于對外開放。

　　首先是對外開放，從嚴格的審批限制到全面開放。1980年代初，中央決定轎車工業可以對外合資，通過轎車合資，以產頂進。對外開放，揭開了汽車產業大發展的序幕。隨后，1983年北京吉普越野車項目簽約，1984年上海大眾轎車項目簽約，多個合資企業陸續成立。長期以來，我國對外商投資汽車整車、發動機項目有嚴格的股比限制，并輔以多項要求。加入世貿組織后，相關限制和要求不斷放寬或取消，根據有關文件，到2022年已全面取消整車項目的外資股比限制，汽車領域全面對外開放。而之前，純電動乘用車領域，已經先于傳統燃油車領域開放（2018年），如特斯拉在華獨資建廠，有效地發揮了鯰魚效應，帶動了中國整個電動汽車產業的提升和發展。回望40年發展歷程，可以說，我國汽車產業正是抓住了外商投資與合資合作的歷史性機遇，才取得了歷史性的成就，實現了歷史性的突破。

　　其次是逐步對內開放，并且對內開放先于對外開放。1980年代中央確立了“三大三小兩微”的轎車布局，上述轎車項目全是國有企業為主體。長期以來，國家產業政策對汽車生產（含轎車）資質嚴格管控，對新建汽車企業實施嚴格的審批制度，事實上不允許民營企業進入轎車生產領域。1990年代末，由于看好國內轎車市場前景，一批民營企業如吉利，地方國資如華晨、奇瑞、哈飛、昌河等，開始探討進入轎車生產領域，后被允許以6字頭（客車）產品銷售。隨著中國加入世貿組織，國家調整了產業政策，允許吉利、長城、比亞迪等民營企業，華晨、奇瑞、悅達、哈飛、江淮等地方國企進入轎車（7字頭）生產領域，并開展全系列乘用車生產。隨著電動化的發展，2015年國家也調整了新能源汽車投資管理和準入政策，允許一批業外的民營和地方國企進入電動乘用車生產領域。目前，雖然國家對新建汽車項目仍實施管控，但重點已經轉為支持有創新能力、核心競爭力的企業進入和規范現有企業擴能。

　　需要強調的是，我們今天在看待這段歷史時，應要充分考慮當時的經濟社會發展狀況、經濟體制、宏觀導向以及汽車工業和管理實際。

　　2、創新為本，處理好技術引進與自主創新的關系。自主創新一直貫穿了40年汽車產業的整個歷程，可以說是汽車產業發展的核心主線。過去40年，乘用車領域實現了引進技術主導到本土創新主導的轉變，商用車領域則是通過引進外資的技術，不斷嫁接改造提升自主技術，最終形成了具有較強競爭力的汽車本土品牌、本土企業和本土產業鏈供應鏈。

　　長期以來，我國汽車產業的重要目標是通過引進外資建立整車合資企業，帶動外資零部件企業投資，建立國內汽車產業鏈供應鏈，通過技術引進，消化吸收再創新，發展中國本土品牌和本土汽車產業。

　　改革開放以來，主要合資企業中方（國企）基本都是依賴旗下整車合資企業發展，合資企業貢獻大部分的產銷量、營收、利潤等。隨著合資企業中方能力的增強，國家適時調整產業政策，強化自主創新，在2010年前，主要合資企業中方集團通過充分利用合資合作積累起來的技術和產業資源，陸續推出自主品牌的乘用車產品，近10年來，更是對自主業務大舉投入，自主板塊對集團的貢獻已大幅提升。獨立發展的汽車企業集團，更是充分受益于合資合作建立起來的良好汽車產業鏈供應鏈及技術、人才、市場等資源，錨定自主創新和自主品牌，已經涌現出了多家產銷在100～400萬輛的自主品牌汽車集團。部分企業更是抓住了電動汽車發展的機遇，實現了跨越式發展。

　　3、目標引領，處理好頂層設計與戰略戰術的關系。我國每個重要時期都很重視產業發展的頂層設計和發展方略，都明確了產業發展的目標、路徑和任務。同時，每個時期，都圍繞目標和任務，出臺了若干個具體的實施細則，二者相輔相成，共同引導產業向既定方向邁進。

　　四個10年發展階段，其實對應的是四個時期的不同的政策目標、重點和體系，每個時期，都有相配套的若干項政策。比如，筆者曾深度參與了2004年《汽車產業發展政策》研究和起草工作，該政策明確了加入世貿組織初期汽車產業發展的總綱和政策框架。據了解，有關部門為了落實該政策，出臺了超過20項實施細則。

　　新能源汽車發展方面，我國尤其重視加強產業發展的頂層設計和前瞻布局，系統謀劃目標導向、創新驅動、需求牽引為核心的新能源汽車國家戰略，并及早確立了技術路線和“三縱三橫”研發布局，堅持并持續筑牢純電動、插電式混動和燃料電池三大技術戰略路徑。在國家戰略指導下，我國建立了產業發展部際聯席會議制度，強化組織領導和統籌協調，形成了有效的工作推進機制。央地協同建立了全方位、多角度、多途徑的支持政策體系（累計幾百項政策），覆蓋研發、生產、銷售、使用、回收等產業鏈各環節，形成了系統全面支持，并不斷優化支持完善。產業鏈企業作為創新的主體，不斷加大企業研發投入力度，產業創新體系逐步健全，技術創新能力實現顯著提升。

　　4、順應市場，處理好政府引導與市場主導的關系。長期以來我國都非常重視產業政策的作用，但這種作用更多是在“引導”，通過定規則、制標準、優環境、建生態，引導產業規范有序發展，并且政策關注的重點還是整車。企業是市場競爭的主體，毫無疑問，廣大汽車及產業鏈企業是產業成長發展的決定性力量。

　　自從我國1993年確立發展社會主義市場經濟以來，一直高度重視發揮市場配置資源的基礎性作用或決定性作用，我國汽車產業在重視政府政策引導的同時，也高度重視市場在資源配置方面的主導作用。對于幼稚產業、發展初期的新興產業，政府扶持是必要的。汽車產業的發展壯大、新能源汽車成長進步，一直離不開產業政策的作用。對于整車企業，一直堅持兜住底線、適度管控的原則，而對產業鏈，則基本是全面開放，由市場主導。

　　首先，廣大的汽車及產業鏈企業是汽車產業大發展的根本和主導性力量。潛力巨大的汽車市場，逐步增強的中國加工制造優勢，吸引了眾多中外企業進入汽車產業，并成長壯大，部分企業成長為世界級的汽車企業、汽車供應商。正是看好改革開放后中國的發展前景，大眾、豐田、通用、現代等主流外資車企投資中國，曾賺得缽滿盆盈。新能源汽車領域是體現最充分的。國家政策支持和增長潛力大、需求多元、開放包容的超大規模市場，極大激發了新能源汽車領域的創新創業活力，涌現出了一批優秀的企業和企業家。傳統車企主動擁抱電動化大勢，“造車新勢力”已成為引領產業變革的重要力量，同時也有力帶動了上下游產業投資和技術進步，一批產業鏈關鍵環節企業迅速崛起。

　　其次，產業政策堅持問題導向，著力規范行業秩序和推動行業健康發展。汽車制造業是規模效益突出，且屬高投入、高創新、高風險的行業，再加上我國對地方政績考核要求和以間接稅為主的稅制，產業政策從引導提高資源配置效率、引導產業結構優化的角度，對新建汽車生產企業和新增產能實施管控是必要的，甚至也有迫不得已的一面。同時，通過不斷加嚴標準法規及事中事后監管來加強對汽車產品安全、環保、節能等監管。對汽車零部件，1994年后則基本上完全對外開放。

　　5、適應發展，處理好政策創新與制度創新的關系。40年的探索和實踐，我國不斷完善適應汽車產業發展需要的監管框架、基本制度，還建立起了保障制度實施的配套政策體系。這兩者，都是根據汽車產業實際和政府實際，不斷優化、完善，不斷創新，使之更好的適應汽車產業發展需要。

　　40年以來，通過借鑒發達國家經驗和并結合國內實際，建立和完善了汽車產業發展的基本制度。比如汽車準入管理從《目錄》到《公告》、3C，投資項目管理由審批制到備案制，尾氣排放管理從型式批準到環保信息公開，建立了燃料消耗量管理、汽車召回、汽車授權經銷、二手車出口、研發創新等相關制度，完善了汽車稅收、機動車登記注冊、二手車流通、維修、報廢、在用車年檢等制度，汽車進口由嚴格管控到完全開放等。

　　政策創新是制度創新的具體體現和實施手段，汽車相關政策大體分為規范約束和鼓勵支持兩類，都注重底線思維，并注重內容創新、方法創新、手段創新，有力推動了產業發展。比如，新能源汽車發展，20多年來，我國錨定電動汽車發展不動搖，在國家戰略的指引下，實施了一系列有效的政策措施，取得很好的政策效果。這些政策措施都有很強的針對性、有效性，都會根據產業情況適時調整，比如科技創新支持政策，支持的重點、方向、力度、途徑等不斷優化調整；財稅支持政策更是如此，創造性的與技術指標掛鉤，促進了技術先進的產品和企業擴大市場需求；此外，還創新性的提出了雙積分管理、沙盒監管、各類試點（如燃料電池、公共領域全面電動化、換電、自動駕駛準入、雙智城市、車路云一體化等）等適應產業創新發展的政策措施。再比如汽車消費是汽車產業發展的關鍵支撐，汽車消費方面，在汽車進入家庭這一問題上，各方一直爭議很大，1994年《汽車工業產業政策》提出“國家鼓勵個人購買汽車”的原則。直到2001年3月，轎車進入家庭終于被寫入國務院《關于國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，這直接帶動了汽車產業和消費政策的全面調整，2004年《汽車產業發展政策》更是將汽車消費單列一章，提出14條政策措施。經過多年的清理，原來制約汽車消費的不合理政策絕大部分都已被廢除。

　　【展望與建議】

　　當前汽車產業“轉型升級攻堅期、產業技術變革期、結構調整陣痛期、煥新升級承壓期、從出口到出海切換期”五期疊加，產業生態、行業格局、產業布局正在加速重構。對于汽車產業來說，高質量發展是當前的中心任務，筆者認為，當前最重要的是三件事，一是加速發展以低碳汽車、電動汽車、智能網聯汽車為代表的新質生產力，推進汽車產業向低碳化、電動化、網聯化、智能化轉型。二是堅持長期主義、本地主義、互利共贏等原則，推進汽車產業國際化持續健康發展。三是加快建立市場化、法治化、國際化、公平競爭的市場環境，嚴防和打擊“內卷式”惡性競爭，引導汽車產業規范有序發展。

　　站在40周年的重要關口，回望40年的探索和實踐，筆者認為，以前的汽車政策法規肯定不完美，但瑕不掩瑜。下一步，我們應充分借鑒和繼承40年來的汽車產業發展和政策制定好的經驗，根據新階段新任務新要求，貫徹落實《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，按照構建高水平社會主義市場經濟體制、健全推動經濟高質量發展體制機制、構建支持全面創新體制機制、完善高水平對外開放體制機制等要求，抓住汽車產業、汽車社會、政府治理中的主要矛盾，進一步強化頂層設計、市場主導、創新引領、開放包容，強化法治管理、高效治理、統籌協調，堅持與時俱進、統籌發展與安全，加快實現汽車產業治理體系和治理能力現代化，持續健康、平穩有序地推進汽車產業高質量發展和汽車強國建設。

　�。ㄗ髡邊撬扇�，教授級高級工程師，長期研究汽車產業和政策，現就職于中汽中心中國汽車戰略與政策研究中心）